Nagy-Budapest születése nem egyik napról a másikra történt, a csatlakozást a harmincas években kutatásokkal, felmérésekkel igyekeztek előkészíteni, és nem sokon múlott a megvalósítás. A 2. világháború után pedig az ún. általános rendezési terv foglalkozott mélyrehatóan a kérdéssel. A részletekről Sipos András levéltárost, Budapest Főváros Levéltárának főosztályvezetőjét, a téma avatott szakértőjét kérdeztük. Interjúnk első része következik.
Nagy-Budapest 1950. január 1-jei létrejöttét mindössze két héttel előzte meg az erre vonatkozó törvény. Nem sok időt hagytak kivitelezésre.
Beszűkült, rossz beszédmódnak tartom, ha a Nagy-Budapest problémát azonosítjuk az 1949-ben hozott döntéssel, illetve azzal, hogy ez a szomszédos települések bekebelezését, a kialakult elővárosi övezet Budapesthez csatolását jelenti.
Legalább fél évszázadra visszanyúló, változó intenzitással, de folyamatosan terítéken lévő, és komolyan megvitatott kérdésről van szó.
Szükséges szétválasztani két kérdést: egyrészt, hogy az 1950-ben létrehozott Nagy-Budapest azt a területet ölelte-e fel, amelyet a valós térkapcsolatok figyelembe vételéve indokolt volt egységet alkotó városi térként kezelni. Ehhez képest másik (nem másodlagos) kérdés, hogy a létrehozott igazgatási konstrukció megfelelő volt-e.
1950 előtt két jelentős anyag született. A budapesti polgármester, Szendy Károly Tanulmány Nagy-Budapestről… című, 1942-ben könyv alakban is megjelent előterjesztése, illetve az 1948-ban készült – már címében is nagy-budapesti – általános rendezési terv (ÁRT).
Szendy Károly előterjesztése olyan mélységű, hogy bátran tekinthető a téma tudományos feldolgozásának. Ezt az tette lehetővé, hogy a polgármester a harmincas évek végétől szorosan együttműködött a Magyary Zoltán-féle Magyar Közigazgatástudományi Intézettel (MKI), Szendy a könyv függelékében közli is Magyarynak azt az 1941-esjavaslatát, amelyben a professzor javarészt ugyanazokat a településeket kívánta Budapesthez csatolni, amelyek végül 1950-ben Budapest részévé váltak.
Úgy tudom, hogy a harmincas évek végén, a szélsőjobb Pest vármegyei megerősödése után vált sürgetővé Nagy-Budapest kérdésének rendezése.
Az MKI-ben már 1937-ben elkezdődtek a vizsgálatok, és ezeknek nem voltak közvetlen politikai előzményei. Politikai kérdések legfeljebb annyiban befolyásolták, amennyire a Magyary-iskola egész munkásságát, hiszen az állam működésének nagyszabású újjászervezéséről volt szó, ugyanakkor Nagy-Budapest régóta vajúdó kérdésének megoldásáról is. A vizsgálat a főváros környékének részletes felmérésén alapult. Első lépésben néhány alapvető mutatót néztek meg, például a népességnövekedés mértékét, a nem mezőgazdasági foglalkoztatottak arányát, a közlekedési kapcsolatokat. Ezen mutatók alapján egy harmincnál több településből álló kör alakult ki, amelyekről elmondható volt, hogy különösen szoros kapcsolatban vannak a fővárossal; a következőkben kifejezetten ezekre a településekre fókuszáltak, részletesen felmérték a beépítettségüket, a beépítettség jellegét, a lakásviszonyokat, az infrastrukturális és intézményi ellátottságot, és azt, hogy az infrastruktúra elemei hogyan kapcsolódnak a budapestihez. Végül ennek alapján javasolták, hogy mely településeket csatolják Budapesthez. Ezek Vecsés kivételével, megegyeztek a mostaniakkal.
Mitől vált ez aktuálpolitikai kérdéssé?
1938-ban a szélsőjobboldal nagy győzelmét jelentette, hogy Endre Lászlót választották meg Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegye alispánjának. Majd egy évvel később a nyilasok épp azokban a Pest környéki, ún. vörös övezetekben arattak sikert az országgyűlési választáson, amelyeknek korábban inkább baloldali elköteleződésük volt. Endre mint alispán nagyon jelentős befolyást szerzett az agglomerációs településeken, ezek közigazgatását és politikai életében igyekezett a szélsőjobboldali szellemet uralkodóvá tenni, így a zsidók kiszorításában és üldözésében is példát mutatni.
De nem ő volt, aki 1938-ban meghozta az első, egy évvel később pedig a második zsidótörvényt.
A szakirodalom bürokratikus antiszemitizmusként is emlegeti azt a módszert, amikor közigazgatási hatáskörökkel élve, a jogszabályok adta lehetőségeket maximálisan kihasználva és azokat a gyakorlatban tágítva vegzálják és üldözik a zsidókat. Ez nem a zsidótörvényekkel kezdődött, Endre ennek régóta egyfajta specialistája volt, de alispánként új szintre emelte. Ugyanakkor a liberális és konzervatív tendenciákat is igyekezett a háttérbe szorítani. Noha Endre fellépése és a Nagy-Budapest terv kidolgozása között eleinte nem volt összefüggés, de úgy tűnik, hogy a belügyi kormányzat kereste a lehetőséget, hogy a Pest környéki övezetet hogyan vonhatnák ki Endre László (aki később, a német megszállás idején a deportálásokért felelős államtitkár lett, és akit 1946-ban halálra ítéltek és kivégeztek) fennhatósága alól.
Legalábbis én mással nem nagyon tudom magyarázni azt, hogy Szendy Károly polgármestert Keresztes-Fischer Ferenc belügyminiszter 1941 végén, tehát nagy közigazgatási reformlépésekre a legalkalmatlanabb időpontban szólította fel, hogy készítsen javaslatot Nagy-Budapest megvalósításának tárgyában.
Tulajdonképpen erre az utasításra készült a Tanulmány Nagy-Budapestről címet viselő előterjesztés a Magyary-féle kutatások alapján. Tehát a politikai környezet ennyiben valóban befolyásolta Nagy-Budapest ügyét, sőt ezt később sem altatták el; kevéssé ismert, hogy 1944 februárjában a kormány elfogadott egy törvényjavaslatot is Nagy-Budapest tárgyában, amelyet az országgyűlés elé kívántak terjeszteni. Ez a javaslat a Nagy-Budapest létrehozását csak elvileg mondta ki a csatolandó települések megjelölésével, – a részleteket később akarták kidolgozni. Emögött lehetett olyan megfontolás is, hogy ha ez törvény lesz, a csatolás előkészítése címén lehetett volna lépéseket tenni az alispáni jogkör tekintetében, például átadni azt a vármegyétől a budapesti polgármesternek. De a törvényjavaslat túl későn született, és a március 19-i német megszállás miatt már nem tudták az országgyűlés elé terjeszteni. A későbbiekben feledésbe is merült.
Pedig ha abból indulunk ki, hogy a budapesti zsidók deportálására nem került sor, szemben a Pest megyeiekkel, akkor ennek – az elveken túl – kivételesen nagy jelentősége is lehetett volna.
Mint említettem, a törvény a tényleges egyesítést hosszabb folyamatként vetítette előre, azaz ezek a települések nem váltak volna azonnal Budapest egyértelmű közigazgatási területévé. Egyáltalán nem biztos, sőt nem is valószínű, hogy ha még a megszállás előtt átmegy a parlamenten, ez a deportálás menetrendjét nem befolyásolta volna.
A törvényjavaslattól függetlenül, a háború után, már 1945-ben használatossá vált a Nagy-Budapest kifejezés számos helyen.
A munkáspártok deklarálták Nagy-Budapest létrehozását mint célkitűzést, sőt a kommunista pártnak már ’45-től „nagybudapesti” bizottsága volt. Amit később az 1949-es törvény bevezetésében írnak – „A nagytőkések és földbirtokosok népellenes államhatalma évtizedeken keresztül gátolta a Budapesttel szomszédos – főleg munkáslakta – településeknek a fővárossal történő egyesülését. A múlt reakciós rendszere ezzel is megakadályozni törekedett az ország központjában, a főváros önkormányzatában a munkásosztály politikai befolyásának érvényesülését” –, vagyis azt az állítást hogy az előző rendszer csak a „gazdagok” lakta belvárosi részek fejlesztésére koncentrált, és a „munkáslakta” külterületeket elhanyagolta, a baloldal már 1945-ben érvényesnek tekintette.
Ugyanakkor még a szétlőtt Budapest közmű-ellátottsága is sokkal fejlettebb volt, mint az agglomerációs településeké.
Már a Magyary-féle vizsgálat is megmutatta, hogy e tekintetben nagyon elkeserítő a helyzet. Több településen (köztük a több tízezer lakosú városokban is) csak az országos főutak voltak burkolva, és a modern infrastruktúra elemei közül is tulajdonképpen csak az elektromosság volt az, amely minden településre eljutott. De a lemaradás szembeötlő volt például oktatási létesítmények, a szociális ellátás tekintetében is. Az itt élők nagy mértékben a budapesti oktatási és egészségügyi intézményeket vették igénybe, különösen a középfokú oktatás és kórházi ellátás tekintetében. Ez viszont a főváros számára is anyagi terhet jelentett.
Magyary Zoltánnak volt javaslata arra nézve is, hogy Nagy-Budapest mikor jöjjön létre?
Noha ekkor közvetlen politikai okai még nem voltak Nagy-Budapest létrehozásának, de az MKI sem valamiféle távlati tervként tekintett rá, hanem a megérett közigazgatási reform keretében megoldandó feladatként.
Olyan elképzelés nem volt, hogy előbb fel kéne zárkóztatni Budapesthez az elmaradott településeket, és csak utána egyesíteni?
Ez már csak azért sem merült fel, mert akkoriban az állami településpolitikának nem volt olyan újraelosztó rendszere, mint amilyen a későbbiekben kialakult. Az állam egy-egy település infrastruktúrájába egyáltalán nem fektetett hatalmas összegeket, hanem alapvetően saját helyi bevételekre támaszkodtak, vagy kölcsönt vehettek fel. A későbbi értelemben vett állami vagy térségi településfejlesztés nem létezett a 30-as években.
Fejlesztésekre vonatkozó elképzelések sem voltak? Például az, hogy Budapest városa majd kiépíti a gázvezetékeket?
A településeknek is volt saját önkormányzata önálló anyagi háttérrel, de például az, hogy az önkormányzatok normatív állami támogatást kapjanak különböző feladatokra, nem létezett.
A települések alapvetően a saját jövedelmeikből, helyi adókból, meg a szolgáltatások után kapott bevételekből és a vagyon hasznosításából éltek.
A Magyary-féle tervnek az is a része volt, hogy nagyon alaposan megnézték ezeknek a településeknek a gazdálkodását; ott, helyben milyen bevételi források vannak, és a közigazgatási egyesítés után hogyan lehet az immár nagy-budapesti adókat, szolgáltatási díjakat úgy alakítani, hogy az egységes városgazdálkodás is megfelelően működjön. Tehát szó sem volt arról, hogy ne gondoltak volna erre – csak éppen az akkori keretek között. Úgy tekintettek Nagy-Budapestre, hogy előbb meg kell teremteni a közigazgatási egységet, és utána kell majd úgy fejleszteni, hogy működőképes nagyvárosi térség legyen.
És ez a hozzáállás a későbbiekben sem változott.
Nem. Amikor Nagy-Budapest területi egységéről a végleges döntés kialakult a negyvenes évek végén, nem volt kétséges, hogy ezzel kapcsolatban a kommunista pártnak nagy elköteleződése van.
Mondhatjuk azt Nagy-Budapest mégis a kommunisták „hirtelen felindulásából” jött volna létre?
Semmiképp. A kommunista párt 1948 végéig hirdette és előrevetítette Nagy-Budapest vízióját, ám ezzel kapcsolatban komoly előkészítő munka nem folyt, tulajdonképpen kivárták azt a pillanatot, amikor másnak nem lehet beleszólása. 1949-ben, a teljes hatalom birtokában nem kellett ettől tartaniuk. Egyébként olyan nézet is felmerül a szakirodalomban, hogy ekkoriban azért került napirendre Nagy-Budapest, mert az 1947-es országgyűlési választások eredményei azt sugallták a kommunisták számára, hogy az egyesített Nagy-Budapesten elérték volna az abszolút többséget. A feltételezésnek – mármint annak, hogy e számításnak a következménye lett volna az egyesítésről szóló döntés – nincs alapja, még 1948-ban sem történtek érdemi lépések a megvalósítás irányába.
Mi történt 1949 decembere, a törvény megjelenése előtt?
Azt, hogy hol legyenek Nagy-Budapest határai, 1949 elején döntötték el, de mint mondtam, e tekintetben lényeges változás nem volt a korábbi koncepciókban leírtakhoz képest. Ekkor már olyan helyzetben volt a Magyar Dolgozók Pártja, hogy elég volt a saját apparátusi berkeiben előkészítenie a döntést. Ám úgy tűnik, hogy a kezdeményezés, ami ezt mozgásba hozta, nem is legfelülről indult, hanem a Nagybudapesti Pártbizottság felől. Ekkor kezdődtek az 1949-es választások előkészületei. Akkor formálisan még többpártrendszer volt –, és az év elején még nem volt teljesen eldöntött, hogy a megmaradt, „társutas” létbe kényszerített többi párt önállóan nem is indulhat és az 1949-es választás egylistás, népfrontos választás lesz. A Nagybudapesti Pártbizottság talán attól tartott, hogy ha nem lépnek elő azzal, hogy a környéken óriási javulást fog hozni Nagy-Budapest megvalósítása, akkor gondok lehetnek a választással. Persze, nem olyan értelemben, hogy a Magyar Dolgozók Pártja nem arat hatalmas győzelmet, de az akkori viszonyok között Budapest környékén már az is kudarc lett volna számukra, ha a társutas pártok, a felső vezetés által elvártnál jobban szerepelnek, vagy a választási részvétel alacsonyabb annál. Mindenesetre a kezdeményező személyétől függetlenül, 1949 februárjában már a legszűkebb pártvezetés, a Titkárság adott zöld utat, hogy el lehet kezdeni a konkrét előkészítő munkát Nagy-Budapest vonatkozásában. És csak ezután kezdtek el azzal foglalkozni, hogy hogyan is működjön ez. A területi javaslat kidolgozásával Preisich Gábor építészt bízták meg, aki az 1948-as általános rendezési tervnek is a felelőse volt. Ő 1949. április 5-én készítette el a becsatolandó településekre, a főváros új határának megállapítására vonatkozó javaslatát, amely – az ÁRT-ben rögzített állásponttal is összhangban – már megegyezett a későbbi végeredménnyel: azoknak a településeknek a csatolására tett javaslatot, amelyek 1950. január 1-től valóban Budapest részei lettek. Amúgy ő abban a hiszemben kapcsolódott a munkába, hogy Nagy-Budapest az ÁRT-ban leírtak szerint fog megvalósulni.
Nem ez történt. Például az ÁRT fontos eleme volt egy „zöld gyűrű” kialakítása a belső kerületek, illetve a külvárosok és az agglomeráció között. A gyűrűn túl jobban odafigyeltek volna, hogy a beépítettség ne legyen annyira sűrű, mint a belvárosban, sőt kifelé haladva, egyre inkább a zöldövezeti jelleg legyen a domináns. Ennek épp az ellenkezője valósult meg.
Nagy-Budapest területe a szakmai javaslatok alapján alakult ki; a felső vezetésnek,
Rákosiéknak az volt a fontos, hogy a nagy, ipari peremvárosok tartozzanak Budapesthez, azt, hogy ez kiterjedjen Rákoscsabára vagy Pesthidegkútra, egyáltalán nem szorgalmazták. De a szakmai javaslatokat elfogadták, számukra ez nem volt annyira fontos kérdés.
Az ÁRT-ben jelölt települések szinte kivétel nélkül megegyeztek a Magyary-féle javaslattal, de teljesen más szempontok szerint: az inkább a racionális igazgatás-szervezés jegyében készült, az építész tervezők viszont Nagy-Budapest távlatos városrendezését igyekeztek kialakítani. Ha ezen a nyomvonalon kezdték volna Budapestet fejleszteni, valószínűleg egy sokkal jobban működő, élhetőbb város jön létre. De amikor kritizáljuk az 1949-es Nagy-Budapestről szóló döntést, azt nem mondhatjuk, hogy a területről szóló döntésnek ne lett volna alapja.
(az első rész vége)
Borítókép: A csillaghegyi strand 1938-ban; Kép: Fortepan